Hubungan Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota

Hubungan Antara Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota

A. Pendahuluan
Dalam penjelasan UUD 1945 disebutkan bahwa Indonesia adalah negara berdasar atas hukum (rechtsstaat) tidak berdasar atas kekuasaan belaka (machtsstaat). Kemudian Pasal 18 UUD 1945 menjelaskan bahwa penyelenggaraan pemerintah daerah harus berdasarkan prinsip permusyawaratan/demokrasi. Dengan demikian, penyelenggaraan pemerintahan daerah harus berdasarkan hukum dan demokrasi.
Sesuai dengan UUD 1945 sistem rumah tangga daerah adalah sebagai berikut (Bagir Manan; 1994 : 171-172) :
1. Harus menjamin keikutsertaan rakyat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah baik dalam pengaturan maupun pengurusan urusan rumah tangga daerah.
2. Pada dasarnya rumah tangga daerah bersifat asli, bukan sesuatu yang diserahkan oleh satuan pemerintahan tingkat lebih atas. Jadi, pemerintah daerahlah yang berinisiatif sendiri, bukan menunggu penyerahan dari pemerintah pusat atau pemerintah atasnya
3. Sebagai konsekuensi dari butir b diatas maka sistem rumah tangga harus member tempat bagi prakarsa dan inisiatif sendiri dari daerah-daerah untuk mengatur dan mengurus berbagai kepentingan atau hal-hal yang dianggap penting bagi daerah mereka.
4. Rakyat diberi kebebasan untuk mengatur dan mengurus segala kepentingan mereka didaerah. Dengan demikian, urusan rumah tangga daerah tidak berkaitan dengan jumlah yang diserahkan pusat tapi harus sejalan dengan kepentingan masyarakat dearah sendiri.
5. Urusan rumah tangga daerah dapat berbeda-beda antara satu daerah dengan daerah lain, sesuai dengan keadaan dan kebutuhan setempat.
6. Sistem rumah tangga daerah harus mencerminkan kekuasaan antara pusat dan daerah dalam hubungan desentralistik. Setiap bentuk campur tangan pusat atas urusan rumah tangga daerah, tidak boleh menggurangi kemandirian daerah.
7. Sistem rumah tangga daerah harus ditujukan terutama untuk mewujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial. Dengan kata lain isi urusan rumah tangga daerah harus terutama pada bidang pelayanan kepentingan umum.
8. Ada tempat bagi pemerintah pusat untuk mempengaruhi rumah tangga daerah demi menjamin pemerataan keadilan dan kesejahteraan sosial dan penentuan isi rumah tangga daerah yang baru. Hal ini terkait dengan fungsi pemerataan yang hanya bisa dilakukan oleh pemerintah pusat. Pemerintah daerah tidak mampu melakukan fungsi ini karena ruang lingkupnya hanya sebatas daerah jurisdiksinya.
Dalam Penetapan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) tahun 2004-2009, agenda untuk mewujudkan Indonesia yang adil dan demokratis disusun dalam 5 (lima) sasaran pokok, diantaranya sasaran ke-3 (tiga) yang berkaitan dengan Pemeriantahan Daerah yakni meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dengan menyelenggarakan otonomi daerah dan kepemerintahan yang baik serta terjaminnya konsitensi seluruh peraturan pusat dan daerah, dan tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dalam rangka meningkatkan keadilan bagi daerah-daerah untuk membangun. Untuk mencapai sasaran tersebut, prioritas pembangunan diletakkan pada REVITALISASI PROSES DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH yang diarahkan untuk :
1. memperjelas pembagian antar tingkat pemerintahan;
2. mendorong kerjasama antar pemerintah daerah;
3. menata kelembagaan pemerintahan daerah agar lebih efektif dan
efisien;
4. meningkatkan kualitas aparatur pemerintah daerah;
5. meningkatkan kapasitas keuangan pemerintah daerah;
6. serta menata daerah otonom baru.

B. PEMBAHASAN

Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dalam Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (selanjutnya akan disingkat menjadi UU Pemda) disebutkan bahwa pemerintahan daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia;
Efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam UU Pemda perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antar susunan pemerintahan dan antar pemerintahan daerah, potensi dan keanekaragaman daerah, peluang dan tantangan persaingan global dengan memberikan kewenangan yang seluas-luasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara;
Pemerintahan daerah dalam Pasal 1 Bab 1 UU Pemda adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pemerintah daerah dalam UU Pemda meliputi :
1. Gubernur
2. Bupati, atau Walikota
3. Perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.
4. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disebut DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.
Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam Pasal 2 UU Pemda dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah. Pemerintahan daerah dalam menjalankan tugasnya :
1. mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan
2. menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah, dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah.
3. memiliki hubungan dengan Pemerintah dan dengan pemerintahan daerah lainnya yang meliputi hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya.
4. Hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya menimbulkan hubungan administrasi dan kewilayahan antarsusunan pemerintahan.
5. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.
6. Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Pembentukan daerah harus memenuhi syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan. Syarat administratif sebagaimana dimaksud pada ayat untuk provinsi meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk dan Gubernur, serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri.Syarat administratif sebagaimana dimaksud pada ayat untuk kabupaten/kota meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang bersangkutan, persetujuan DPRD provinsi dan Gubernur serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri.
Negara Indonesia adalah negara kesatuan. Karena itu, kedaulatannya tunggal dalam arti tidak terbagi di antara kesatuan-kesatuan pemerintahan di bawahnya. Meskipun demikian, dalam Negara Indonesia dibentuk Pemerintah Daerah yang menerima sebagian kewenangan dari Pemerintah. Pelimpahan wewenang administrasi dari Pemerintah Pusat kepada pejabatnya di wilayah negara atau wilayah administrasi disebut dekonsentrasi. Satuan pemerintahan daerah yang diberi limpahan kewenangan menurut asas dekonsentrasi tidak menimbulkan otonomi daerah. Sedangkan yang diberi limpahan kewenangan berdasarkan asas desentralisasi atau devolusi menimbulkan otonomi daerah. Otonomi daerah adalah hak penduduk yang tinggal dalam suatu daerah sebagai kesatuan masyarakat hukum untuk mengatur, mengurus, mengendalikan, dan mengembangkan urusannya sendiri sesuai dengan aspirasi masyarakat setempat dengan tetap menghormati peratuan perundangan yang berlaku.
Isi dan luas otonomi daerah menganut ajaran rumah tangga materiil, formal, dan riil. Ajaran rumah tangga materiil menjelaskan bahwa sejak pembetukannya isi rumah tangga telah ditentukan antara yang menjadi kewenangan pusat dan daerah. Ajaran rumah tangga formal menegaskan bahwa isi rumah tangga daerah ditentukan atas alasan rasional, efektifitas, dan efesiensi. Di sini pemerintah daerah diberi keleluasaan untuk mengambil inisiatif dan prakarsa sendiri untuk menentukan isi rumah tangganya. Sedangkan ajaran rumah tangga riil menjelaskan bahwa isi rumah tangga didasarkan faktor-faktor riil yang dimiliki oleh pemerintah daerah.
Kebijakan desentralisasi pada tahun 1999 telah mengubah sistem pemerintahan menjadi desentralistik yang memberi kewenangan luas kepada daerah untuk mengatur dan mengurus kehidupan masyarakat sesuai aspirasi dan kemampuan sumber daya miliknya.Meski demikian, harus diakui pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan UU No 22/1999 telah memunculkan pandangan yang mendua terhadap pelaksanaan otonomi daerah itu sendiri.Pertama, ada yang menganggap otonomi daerah akan semakin meningkatkan aktivitas penyelenggaraan pemerintah di daerah karena besarnya kewenangan yang diserahkan kepada kabupaten/kota dan otonomi terbatas kepada provinsi.Kedua, otonomi daerah justru menimbulkan inefisiensi dan inefektivitas karena kewenangan yang diberikan terlalu luas dan munculnya eksklusivisme kedaerahan yang kaku. Pandangan seperti itu mungkin diilhami oleh harapan dan kekhawatiran berlebihan karena pengalaman telah membuktikan bahwa sistem sentralistik ternyata tidak kondusif bagi pemberdayaan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat.
Sesuai Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Juncto Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 Kewenangan Pemerintah Pusat sedikit tapi mendasar dan strategis. Sedangkan kewenangan daerah lebih besar. Daerah kabupaten/kota adalah penerima kewenangan terbesar. Sedangkan daerah provinsi menerima kewenangan yang bersifat koordinatif, pengawasan, dan pembinaan. Dasar pemikirannya adalah, kabupaten/kota merupakan unit pemerintahan yang langsung melayani masyarakat. Oleh karena itu, bobot kewenangan harus dititik beratkan pada unit pemerintahan ini, bukan pada provinsi. Provinsi diberi kewenangan koordinasi antar kabupaten/kota yang berada di bawah koordinasinya. Disamping itu, sebagai wakil pemerintah pusat di daerah, gubernur juga diberi kewenangan pengawasan dan pembinaan terhadap kabupaten/kota.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Juncto Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004, Pemerintah provinsi menganut asas dekonsentrasi sekaligus desentralisasi. Berdasarkan asas dekonsentrasi maka provinsi merupakan wilayah administrasi. Berdasarkan asas desentralisasi maka provinsi menjadi daerah otonom. Implikasi struktural dari diterapkannya asas dekonsentrasi dan sekaligus desentralisasi membuat provinsi menjadi administrasi sekaligus daerah otonom.
Sebagai wilayah administrasi, provinsi menerima kebijakan politik dari pemerintah pusat. Kebijakan tersebut dilaksanakan oleh Gubernur sebagai kepala wilayah administrasi. Disini gubernur sebagai Kepala wilayah administrasi. Disini Gubernur bertindak atas nama pemerintah pusat, bukan atas nama kepala daerah otonom. Dalam hubungannya dengan Pemerintah Kabupaten/Kota menurut Pasal 3 Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2001 tentang Penyelenggaraan Dekonsentrasi, kewenangan yang dilimpahkan kepada Gubernur selaku wakil pemerintah pusat terhadap daerah kabupaten/kota :
1. Koordinasi wilayah, perencanaan, pelaksanaan,sektoral, kelembagaan, pembinaan, pengawasan,dan penggendalian.
2. Fasilitas kerjasamam dan penyelesaian perselisihan antar Daerah dalam wilayah kerjanya
3. Pelantikan Bupati/Walikota.
4. Pemeliharaan hubungan yang serasi antara pemerintah dengan daerah otonom wilayahnya dalam rangka memelihara dan menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
5. Pengkoordinasian terselenggaranya pemerintahan daerah yang baik, bersih, dan bertanggung jawab, baik yang dilakukan oleh Badan Eksekutif Daerah maupun Badan Legislatif Daerah.
6. Pembinaan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota.
7. Pengawasan refresif terhadap Peraturan Daerah, Keputusan Kepala Daerah, dan Keputusan DPRD, serta Keputusan Pimpinan DPRD Kabupaten/Kota
8. Pemberian pertimbangan terhadap pembentukan, pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah.
Dalam hal provinsi sebagai daerah otonom maka pemerintah kabupaten/kota bukanlah bawahan provinsi. Tapi dalam hal provinsi sebagai dalam kedudukannya sebagai wilayah administrasi maka pemerintah kabupaten.kota adalah bawahannya, pemerintah kabupaten/kota merupakan subordinat wilayah administrasi provinsi. Dalam hal ini provinsi sebagai daerah otonom, maka pemerintah kabupaten/kota adalah sesama daerah otonom. Hubungan provinsi dengan kabupaten/kota adalah sesame daerah otonom adalah hubungan koordinasi. Jadi bukan hubungan hirarki antara atasan dan bawahan seperti aturan sebelumnya (UU Nomor 5 tahun1974).
Sebagaimana halnya provinsi, kabupaten/kota juga menerima tugas pembantuan dari pemerintah atasnya yaitu pemerintah pusat dan provinsi (sebagai daerah otonom). Tugas pembantuan yang diberikan pemerintah kepada kabupaten/kota meliputi sebagian tugas bidang politik luar negeri, pertahanan dan keamanan, peradilan, moneter dan fiscal, agama, dan kewenangan lain yakni kebijakan tentang perencanaan nasional dan penggendalian pembangunan secara makro, dana perimbangan keuangan, system administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan standardisasi nasional. Sedangkan tugas pembantuan yang diberikan provinsi sebagai daerah otonom kepada kabupaten/kota meliputi sebagian tugas dalam bidang pemerintahan dalam bidang tertentu lainnya, termasuk juga sebagian tugas pemerintahan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota. Adapun tugas pembantuan yang diberikan provinsi sebagai wilayah administrasi kepada kabupaten/kota mencakup sebagian tugas dalam bidang pemerintahan yang dilimpahkan kepada gubernur sebagai wakil pemerintah. Jadi tugas pembantuan yang diberikan kepada Kabupaten/Kota adalah kewenangan yang merupakan kompetensi pemerintah pusat dan pemerintah provinsi baik sebagai daerah otonom maupun administrasi.
Undang-undang No.22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah atau sering disebutkan sebagai undang-undang otonomi daerah (UU Otda) yang telah direvisi dengan UU No.32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah. Dari kedua UU tersebut, yang tidak mengalami perubahan secara signifikan adalah pemilihan kepala daerah (Pilkada) yang kini dilaksanakan secara langsung dipilih rakyat. Pilkada itu untuk gubernur dan wakilnya, bupati dan wakilnya serta walikota dan wakilnya. Berbeda dengan sebelumnya, pemilihan kepala daerah itu dilakukan oleh anggota dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD) setempat. UU Pemerintahan Daerah ini memang menimbulkan hubungan yang tidak begitu erat antara pusat, provinsi dan kabupaten / kota sebagai akibat kepala daerah yang dipilih langsung rakyat. Misalnya Gubernur bukanlah atasan langsung bupati dan walikota. Hubungan kepala daerah ini bersifat koordinatif. Tak ada garis tegas dalam alur komando antara pusat, provinsi dan kabupaten / kota.